主編推薦

《黨員、與黨爭:1924—1949年中國國民黨的組織形態(tài)》是從組織角度考察國民黨為什么會失敗

● 建黨伊始：從“以俄為師”到“容共”“容國”

● 從孫中山時代起，就存在乎視組織建設(shè)的隱患

● 黨派紛爭：CC系、力行社、政學(xué)系、三青團(tuán)……

● “清黨”蛻變后，由革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)型

● 組織形態(tài)：“以黨統(tǒng)政”，“以軍統(tǒng)黨”

● 基礎(chǔ)薄弱：城市有黨，農(nóng)村無黨

目錄

●章 以俄為師

一 改進(jìn)與改組 / 1

二 三民主義為體，俄共組織為用 / 11

第二章 知識青年與國民黨

一 黨員的社會構(gòu)成 / 28

二 基層組織的實態(tài) / 41

第三章 從“容共”到“容國”

一 國共對相互關(guān)系的表述 / 52

二 口號的魔力 / 62

三 上層國民黨，下層共產(chǎn)黨 / 79

第四章 裂變：全代會與黨統(tǒng)之爭

一  粵“二大”與滬“二大” / 95

二  中央特別委員會 / 105

三  改組派與“三大” / 112

四  擴(kuò)大會議與很好會議 / 117

五 “四大”的分合 / 126

六  蔣汪合作與“五大” / 131

第五章 蛻變：革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)型

一 清黨與逆淘汰 / 142

二 黨民關(guān)系與階級基礎(chǔ) / 152

第六章 工人、資本家與國民黨

一 勞資糾紛案例 / 171

二 勞方、資方與黨方 / 175

三 《勞資爭議處理法》的修訂 / 184

四 兩不討好 / 188

第七章 黨治與軍治

一 中政會與中常會 / 195

二 重軍輕黨 / 214

第八章 黨政關(guān)系：黨治在地方層級的運作

一 黨政分開 / 227

二 雙重衙門的權(quán)力之爭 / 238

第九章 政治錄用：黨員對政治資源的控制程度

一 黨義治國還是黨員治國 / 247

二 入黨與入仕的關(guān)聯(lián) / 250

第十章 黨的派系化與派系的黨化

一 力行社：派系黨化 / 261

二 CC系：黨與派的雙重面相 / 269

三 支撐與內(nèi)耗 / 289

第十一章 戰(zhàn)前黨員群體分析

一 上層有黨，下層無黨 / 293

二 黨員的社會構(gòu)成 / 307

三 不好意思公開承認(rèn)是黨員 / 312

第十二章 黨、政、團(tuán)：戰(zhàn)時體制的調(diào)整

一 三青團(tuán)：黨外造黨 / 322

二 學(xué)而優(yōu)則仕，學(xué)而不優(yōu)則黨 / 330

第十三章 戰(zhàn)爭泥淖中的黨機(jī)器

一 黨勢擴(kuò)張與黨員構(gòu)成的變化 / 340

二 戰(zhàn)時黨員吸納機(jī)制 / 348

三 基層：空、窮、弱、散 / 355

第十四章 “六大”前后的派系政治與精英沖突

一 中央委員的派系構(gòu)成 / 365

二 派系、代際沖突與體制內(nèi)的自省 / 380

三 革新與自省的限度 / 399

第十五章 弱勢獨裁政黨的歷史命運

一 二十年之預(yù)言 / 404

二 軍權(quán)唯大 / 407

三 弱勢獨裁 / 408

征引文獻(xiàn)

精彩書摘

第十二章 黨、政、團(tuán)：戰(zhàn)時體制的調(diào)整

抗日戰(zhàn)爭對國民黨黨機(jī)器的影響是多方面的。它使國民黨喪失了長江下游地區(qū)的組織基礎(chǔ)，導(dǎo)致本來就松弛渙散的國民黨組織在抗戰(zhàn)初期一度瀕臨潰散的邊緣。另一方面，這場民族戰(zhàn)爭又為國民黨提供了一次重振旗鼓、起死回生的契機(jī)?？箲?zhàn)初期，國民黨在民族主義的訴求和激蕩下曾一度獲得社會各界民眾的支持。本已大失民心的國民黨借民族危機(jī)的遮掩和刺激而得以茍延存續(xù)。抗戰(zhàn)初期，新當(dāng)選總裁的蔣介石為拯救國民黨的組織危機(jī)，在國民黨之外另組建一個新的組織——三民主義青年團(tuán)。但令蔣介石始料未及的是，三青團(tuán)不但沒有匡持國民黨，為國民黨吸收新鮮血液，相反以自主性組織的姿態(tài)，演化為與國民黨黨機(jī)器爭衡的有力勁敵。黨團(tuán)之間為爭奪政治資源，互不相容，勢如水火，從而使派系紛爭的國民黨又增添一個新的內(nèi)耗對手。三青團(tuán)不僅未助于國民黨的改造和新生，反而加速了國民黨的分裂和潰敗。

一 三青團(tuán)：黨外造黨

蔣介石對黨機(jī)器連篇累牘的批評譴責(zé)言論，表明他對國民黨的組織弊端早已洞悉無遺。1932年前后，力行社和“青白團(tuán)”兩個秘密法西斯組織的相繼成立，雖可視做蔣介石對國民黨組織危機(jī)所采取的一種應(yīng)救措施，但這種在黨機(jī)器之外另組秘密團(tuán)體的做法，不僅未能解決國民黨既有的危局，相反卻釀造和激發(fā)了新的派系糾紛。

1938年4月，蔣介石在國民黨臨時全國代表大會上正式當(dāng)選為國民黨總裁。蔣雖早已升到了權(quán)力的巔峰，但總裁的頭銜對他仍具有非同尋常的意義。它意味著在國民黨的黨統(tǒng)和法理上，蔣作為繼孫中山之后的第二代黨的合法地位得以正式確立。

作為黨的總裁，蔣介石顯示出比戰(zhàn)前更為憂切的情緒。就在蔣當(dāng)選為總裁的臨時全國代表大會上，蔣沒有輕松愉快地發(fā)表一番鼓舞斗志、振奮人心的講話，而是心情沉重地發(fā)出了數(shù)年來言詞最為痛切的警告：

我請各位嚴(yán)重注意：我們的黨差不多已成為一個空的軀殼而沒有實質(zhì)了，黨的形式雖然存在，但黨的精神差不多是完全消失了！……我說這句話，心里很悲痛，很難過，但是現(xiàn)在的情形，我們革命不但是遇到挫折，而且差不多快要失敗。本黨既逢到艱難而快要消失了，此時如不說，將更沒有說的機(jī)會。我們此時不懺悔，將更沒有懺悔的機(jī)會。〔 1 〕

歷經(jīng)十年當(dāng)政，蔣介石是如此評價國民黨人的：做官不做事；有私利而無公利，有小我而無大我；重權(quán)利而不重責(zé)任，享權(quán)利而不重義務(wù)；不能為國犧牲，為民服務(wù)，為主義奮斗。“一般黨員既不智，又不仁，復(fù)不勇”，懶惰，虛偽，散漫，遲滯。對于國民黨組織，蔣介石的評價是：有上層而無基礎(chǔ)，有黨員而無民眾，有組織而無訓(xùn)練，有黨章而無紀(jì)律，有議案而無行動。他說：“現(xiàn)在全國各地，黨員沒有活動，黨部缺乏工作，甚至只有空的黨部而不見黨員，或只有黨員名冊，而不見黨員活動?！彼敛谎陲椀卣f：“到了現(xiàn)在，本黨差不多是奄奄一息，沉寂無聲，一般民眾不僅對黨無信仰，而且表示蔑視?！薄?2 〕

國民黨長期以來積淀的諸多弊竇使作為高領(lǐng)導(dǎo)者的蔣介石陷入了深沉的憂慮之中。他認(rèn)識到這場民族戰(zhàn)爭是拯救國民黨的一次契機(jī)。如果不能抓住這次契機(jī)，國民黨很可能沒有再起的機(jī)會。于是他痛下決心：“救國必先救黨”，“救黨必先自救，必先要救起黨的各級干部和各個黨員”〔 3 〕。

然而，對國民黨的病情作出診斷并不難，但要開出對癥的藥方卻非易事。如何挽救國民黨，蔣顯然作過反復(fù)思量。在國民黨以往歷史上，從同盟會、國民黨、中華革命黨，至中國國民黨，孫中山曾多次更改黨名，改組黨務(wù)，平均六年即進(jìn)行一次大的改組。國民黨早已病若沉疴，非挹注猛藥難為功，鑒此，作為總裁的蔣介石也曾動過將黨機(jī)器停閉，“從新改造”，甚至有過更改黨名的念頭?！?1 〕然而，蔣最終所選擇的路線，仍然不是對衰老敗廢的黨機(jī)器進(jìn)行大刀闊斧的徹底改造，而是在舊的黨機(jī)器之外，另起爐灶，重組一個新的具有政黨形態(tài)的組織——三民主義青年團(tuán)。這實際上又重蹈了戰(zhàn)前組織力行社的覆轍。唯一不同的是，力行社是一個秘密的組織，而三青團(tuán)則是一個公開的組織。戰(zhàn)前“黨方”與“社方”之間相對隱蔽的惡性暗爭，又被“黨方”與“團(tuán)方”之間的公開較量繼承和延續(xù)下來?！?2 〕

三青團(tuán)正式成立于1938年7月9日，而實際的醞釀籌備始于1937年抗戰(zhàn)爆發(fā)前夕。無論在組織設(shè)計者的意識中，還是在人們最初的傳聞和認(rèn)知中，三青團(tuán)都是一個具有政黨形態(tài)的組織。1937年暮春，南京官場中已流傳委員長打算另外組織一個黨的說法。〔 3 〕問題是，作為國民黨的總裁，蔣介石為什么不直接改造國民黨，而要在國民黨之外，設(shè)立一個與國民黨雙軌并行的新黨？

蔣當(dāng)時最主要的考慮，認(rèn)為國民黨沉疴太深，積重難返，無法徹底改造。在蔣看來，國民黨對全國民眾已失去了吸引力。特別是年青一代瞧不起國民黨。在這種情況下，蔣設(shè)想成立一個主要以青年為對象的新的“革命組織”，期待通過這個新的組織將那些對國民黨產(chǎn)生反感的年青一代重新吸引過來，并賦予這個新組織以革新國民黨積弊的“革命”重責(zé)。一個鮮明的例子：在三青團(tuán)籌組的過程中，當(dāng)討論到新組織的名稱時，陳立夫向蔣介石建議在“三民主義青年團(tuán)”的名稱之前冠上“中國國民黨”幾個字。蔣當(dāng)即斥責(zé)說：“有你這‘中國國民黨’幾個字，人家就不來了。我看就是用三民主義來號召的好，用我的名義來號召的好?！薄?1 〕蔣在三青團(tuán)成立之后的一次談話中，曾坦言他為什么要在國民黨之外另設(shè)三青團(tuán)的動機(jī)：

本來中國的革命，有中國國民黨來領(lǐng)導(dǎo)，只要中國國民黨能復(fù)興，就不必另設(shè)青年團(tuán)；即令有組織青年團(tuán)的必要，亦可以附設(shè)于國民黨以內(nèi)。但是我們現(xiàn)在為什么要從新創(chuàng)立這一個三民主義青年團(tuán)呢？就是因為我們國民黨這幾年來消沉散漫，成為積重難返的局面，不論精神紀(jì)律，都是異常衰頹，可以說黨部都已變成了衙門，而黨員已變成了官僚，無論如何設(shè)法改造，都不能徹底改造過來！在本黨沒有徹底改革以前，如果吸收青年進(jìn)去，那只有害了青年，而無補于革命，所以要另外設(shè)立一個青年團(tuán)，來組織一般有為的青年，好使他們承擔(dān)中國革命的事業(yè)！〔 2 〕

蔣立三青團(tuán)的另一重要考慮，是想統(tǒng)合黨內(nèi)各派系于一爐。特別是當(dāng)蔣在黨內(nèi)的領(lǐng)袖地位正式確立以及國共兩黨重言合作以后，戰(zhàn)前成立的幾個以擁蔣反為中心目標(biāo)的秘密派系組織已完成其階段性任務(wù)。而這些派系之間的惡性內(nèi)耗，亦令蔣感到有統(tǒng)一的必要。按理，蔣可以訓(xùn)令各派系停止活動，并在國民黨的旗幟下團(tuán)結(jié)起來。但因國民黨黨機(jī)器長期以來被CC系一派所掌控和壟斷，其他派系很難涉足。換言之，國民黨在當(dāng)時人們的認(rèn)知中，早已成為一派之黨，若以此統(tǒng)合其他派系，其他派系難免有被CC系收并之感，加之利益分配不均，亦難以打成一片。蔣認(rèn)識到只有成立一個新的組織來攝納各派，各派才會心悅誠服。

蔣在成立三青團(tuán)之前，曾有一個重要的計劃，即想統(tǒng)合國民黨以外的其他政黨。蔣曾向中共明確表示，如果共產(chǎn)黨愿意與國民黨合并，國民黨的名義可以取消，黨的組織章程可以修改。據(jù)稱青年黨與國家社會黨已表示可以接受或考慮。中共則明確表示合作可，合并不可。此議遂寢。三青團(tuán)的成立，最初亦隱含有另立新組織以向其他黨派表達(dá)合并意向和吸引其他黨派參與的企圖。

蔣介石寄望三青團(tuán)重振國民黨的“革命精神”，重塑一個革命新血輪的形象。在三青團(tuán)成立的第一年里，蔣在對三青團(tuán)中央干部的幾次內(nèi)部講話中，反復(fù)強(qiáng)調(diào)國民黨已經(jīng)衰老腐敗，嚴(yán)厲批評國民黨的種種缺失，并訓(xùn)勉和提醒三青團(tuán)要以國民黨為鑒戒，萬不能重蹈國民黨的覆轍。蔣最初還流露出要賦予三青團(tuán)在革命任務(wù)中以領(lǐng)導(dǎo)的角色，大有取國民黨而代之的姿態(tài)。在蔣的話語中，國民黨幾乎成了一個腐化沒落的反面教材，而三青團(tuán)則被賦予新生革命集團(tuán)的角色?！?1 〕

雖然不能武斷地認(rèn)為身兼國民黨總裁和三青團(tuán)團(tuán)長的蔣介石會蓄意鼓動黨團(tuán)之間相互拆臺，但當(dāng)蔣不斷將三青團(tuán)的新使命與國民黨的舊形象反復(fù)對比時，難免給人留下這樣的印象：三青團(tuán)形同“新寵”，國民黨有如“棄婦”?！包h員看團(tuán)員，好象是新起之?dāng)?；團(tuán)員看黨員，當(dāng)作落伍分子”〔 2 〕。蔣對三青團(tuán)既以新生力量相期，三青團(tuán)團(tuán)員亦不免自我認(rèn)知膨脹。他們以“新生命”、“新細(xì)胞”、“新血輪”自詡，對國民黨公開嘲笑、諷刺、輕蔑，并有意散布“黨舊團(tuán)新”、“團(tuán)高一切”等言論?！?3 〕在三青團(tuán)的宣傳凸顯下，國民黨被推到了一個至為尷尬的境地，留在國民黨內(nèi)的人被目為衰頹腐化之輩，甚至被三青團(tuán)列為革命的對象。

國民黨黨機(jī)器長期以來為CC系一派所獨掌，CC系對國民黨黨務(wù)組織的缺失負(fù)有難以推卸的責(zé)任。在這種情況下，新建立的三青團(tuán)既被賦予革新國民黨積弊的重任，CC系自然不能再充當(dāng)三青團(tuán)的組織中堅。基于這一考慮，蔣介石在籌組三青團(tuán)時，屬意由原力行社成員主要承擔(dān)起這個新組織的組建任務(wù)。〔 1 〕蔣只分配CC系在團(tuán)內(nèi)扮演適度調(diào)節(jié)力行社勢力的角色。但由此一來，戰(zhàn)前CC系與力行社之間的派系宿怨，順理成章地轉(zhuǎn)變?yōu)辄h團(tuán)之間的對峙和沖突。蔣介石本來希望通過三青團(tuán)來統(tǒng)合和彌縫黨內(nèi)各派，結(jié)果反而陷入更深更濁的派系斗爭的泥淖中。

縣鄉(xiāng)中國：縣域治理現(xiàn)代化 楊華 著

一本展現(xiàn)縣鄉(xiāng)政治生態(tài)的寫實白描書，作者累計調(diào)研超過1300天。房寧、賀雪峰、陳文勝、顏昌武、呂德文、歐陽靜聯(lián)袂推薦。

編輯推薦

縣官如何治縣？從這里讀懂中國政治

顯微鏡下的縣鄉(xiāng)政治剖面觀察

深描中國政治的實際運行

講述了許多似曾相識而又耐人尋味的真實案例

道出了縣鄉(xiāng)干部工作的酸甜苦辣

本書是“田野的靈感、野性的思維、直白的文風(fēng)”的范本

房寧、賀雪峰、顏昌武、呂德文、歐陽靜聯(lián)袂推薦

內(nèi)容簡介

縣鄉(xiāng)政府是如何運作的？

國家的各項政策是如何在縣域社會落地的？

縣級黨委政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府如何互動？

縣級黨委政府如何調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作積極性？

縣域領(lǐng)導(dǎo)干部如何樹立權(quán)威？

鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何利用現(xiàn)有資源做工作？

縣域中的基層干部的狀況和發(fā)展前景如何？

《縣鄉(xiāng)中國：縣域治理現(xiàn)代化》一書深描中國政治的實際運行，對上述問題做了抽絲剝繭、入木三分的剖析，是一本展現(xiàn)縣鄉(xiāng)政治生態(tài)的寫實白描書。

依循賀雪峰教授領(lǐng)銜的華中研究團(tuán)隊的學(xué)術(shù)路徑，作者近年來將研究重點從農(nóng)村轉(zhuǎn)向縣鄉(xiāng)，對縣域治理中的體制、機(jī)制、政策、權(quán)力、財政、人事、事務(wù)等進(jìn)行了全方位的調(diào)查研究。該書就是作者近年調(diào)研和思考的心血之作，是一部從大地中生長出來的作品。

書中真實再現(xiàn)、集中探討了縣鄉(xiāng)政治運行中出現(xiàn)的新問題、新情況、新經(jīng)驗，涉及中央與地方、頂層與一線、領(lǐng)導(dǎo)與干部、政治與治理、屬事與屬地、跨級與上級、監(jiān)督與自主等基層治理的基本主題。

書中講述了大量人們耳熟能詳又耐人尋味的真實案例，揭示了縣鄉(xiāng)政治運作的深層邏輯和機(jī)理，抓住事物本質(zhì)而又生動形象，嘗試學(xué)理分析而又深入淺出，是“田野的靈感、野性的思維、直白的文風(fēng)”的范本。

作者簡介

楊華，社會學(xué)博士，武漢大學(xué)社會學(xué)院教授，中國鄉(xiāng)村治理研究中心特聘研究員，博士生導(dǎo)師。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部社會事務(wù)司咨詢專家；湖北省反邪教協(xié)會咨詢專家；*****宏觀經(jīng)濟(jì)研究院咨詢專家；湖北省政協(xié)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會參政議政人才庫專家；觀察者網(wǎng)、澎湃網(wǎng)專欄作家；湖北省黨建智庫專家。

2007年開始從事農(nóng)村調(diào)研，在全國近20個省市調(diào)研，累計調(diào)研時間超過1300天。在《管理世界》《政治學(xué)研究》《開放時代》《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》《讀書》等核心刊物發(fā)表論文100余篇，出版專著4部。據(jù)《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2021年第5期刊文統(tǒng)計，全國45歲以下青年社會學(xué)學(xué)者近五年CSSCI刊物他引排名。

精彩書評

縣域治理是中國國家與社會治理的重要界面，承載著重要的治理職責(zé)，同時也是存在問題最多的領(lǐng)域。年輕學(xué)者楊華的《縣鄉(xiāng)中國》聚焦當(dāng)代中國治理的關(guān)鍵層面，緊扣縣域治理中的關(guān)鍵人群和核心問題，深刻揭示出，當(dāng)前我國縣域治理中的核心問題是治理的雙重價值——統(tǒng)一性與靈活性之間的張力與平衡，以及這一張力作用于治理的主體——縣官而導(dǎo)致的治理行為的二重態(tài)。這本著作對我國地方及基層治理的研究深刻、透徹、犀利。如果說社會學(xué)是社會的“生理學(xué)”，那么政治學(xué)就是社會的“病理學(xué)”?！犊h鄉(xiāng)中國》好似一篇準(zhǔn)確而詳盡的中國縣域治理問題的診斷書。

——房寧（中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所原所長、黨委書記，四川大學(xué)講席教授）

依循華中研究團(tuán)隊的學(xué)術(shù)路徑，楊華近年將研究重點從農(nóng)村轉(zhuǎn)向縣鄉(xiāng)，對縣域治理中的體制、機(jī)制、政策、權(quán)力、財政、人事、事務(wù)等進(jìn)行了全方位的調(diào)查研究。《縣鄉(xiāng)中國》正是這一研究的階段性成果，它涉及了中央與地方、頂層與一線、領(lǐng)導(dǎo)與干部、政治與治理、屬事與屬地、跨級與上級、監(jiān)督與自主等基層治理的基本主題，集中探討了中國縣域治理的基本經(jīng)驗和面臨問題，有助于拓展和深化學(xué)界對縣域治理的理解。

——賀雪峰（武漢大學(xué)社會學(xué)院院長，教授，博士生導(dǎo)師）

楊華十多年來不間斷地深入東中西部各省基層做實地調(diào)查，將集體調(diào)研與個人思考結(jié)合起來，方法科學(xué)，經(jīng)驗豐富。近年他將研究重心轉(zhuǎn)向縣域治理，對縣鄉(xiāng)一線實踐的機(jī)制與邏輯有較為深刻的把握?！犊h鄉(xiāng)中國》文字淺顯易懂，內(nèi)容充滿泥土氣息，其中不乏嶄新的學(xué)術(shù)議題和觀點，也有別具一格的基層工作總結(jié)和反思，是一本研究者和縣鄉(xiāng)干部皆宜閱讀的著作。

——陳文勝（湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院院長、博士生導(dǎo)師）

楊華的作品，總是給人一種“于樸實處見睿智”的沖擊。這本書也不例外，圍繞“縣官不如現(xiàn)管”這一治理命題，依托豐富而深入的田野調(diào)研，以一種理性化和系統(tǒng)性的方式，講述了縣域治理中大量耳熟能詳而又耐人尋味的故事，為“把論文寫在祖國的大地上”提供了生動注腳。

——顏昌武（暨南大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，《行政國家》譯者）

《縣鄉(xiāng)中國》從縣域治理的內(nèi)部視角出發(fā)，對縣域治理體系、縣域治理能力、縣域治理的自主空間、基層干部的激勵和發(fā)展，做了生動和形象的解讀。書中的很多內(nèi)容，在調(diào)研討論、學(xué)術(shù)報告和日常交流中，我都聽作者講過，深受啟發(fā)。楊華的文字的一大特點是，文筆細(xì)膩生動，富有想象力，是“田野的靈感、野性的思維、直白的文風(fēng)”的范本。讀者閱其文章，一定是在享受一場思想盛宴。

——呂德文（武漢大學(xué)社會學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

郡縣治，天下安。但縣官如何治縣，我們?nèi)灾跎?，此書恰好呈現(xiàn)了縣治的諸多場景。楊華的這些研究可能不那么“精致”，不那么成熟，但絕不平庸，他的觀察和思考無論對基層干部還是相關(guān)研究者都不乏啟發(fā)性。這是從大地中生長出來的東西，是有生命力的?！?歐陽靜（江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

目錄

第一篇　縣域治理體系現(xiàn)代化

條塊關(guān)系：博弈與均衡

資源與考核：條塊體制中的支配關(guān)系

縣鄉(xiāng)關(guān)系：從共謀到卸責(zé)

從縣鄉(xiāng)兩個一把手說起：縣鄉(xiāng)黨政關(guān)系實踐形態(tài)

領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威如何樹立：單位政治與一線政治

“片線結(jié)合”：不變體制變機(jī)制

河長制是個好東西

監(jiān)督下鄉(xiāng)：問責(zé)成為主要激勵方式

第二篇　縣域治理能力現(xiàn)代化

基層工作與政治任務(wù)

政治任務(wù)與過程管理

工作流程化與治理能力現(xiàn)代化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制創(chuàng)新的約束

注意力內(nèi)卷：基層“創(chuàng)新”泛濫的邏輯

基層黨建如何避免形式主義

加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)遏制村級賄選

基層安全生產(chǎn)治理：管理比執(zhí)法更重要

基層治理中的防“二次事件”

縣級執(zhí)法權(quán)怎么下沉

如何做好非中心工作：以項目為抓手

第三篇　縣域治理的自主空間

基層治理要有自主空間

自主性激勵：讓基層干部把工作當(dāng)事業(yè)

政策溝通與政策談判空間

領(lǐng)導(dǎo)出面與解放領(lǐng)導(dǎo)

基層領(lǐng)導(dǎo)開展工作的支持結(jié)構(gòu)

迎檢、暗訪與加碼

“體現(xiàn)工作”：基層虛事實做的邏輯

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事權(quán)的限度與突破：以普通干部選聘崗位為例

縣官不如現(xiàn)管：多層級視頻會議成負(fù)擔(dān)

第四篇　基層干部的激勵與發(fā)展

綜合考核變“全中心”工作考核：激勵功能弱化

忙閑不均：職級并行制度亟待健全

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精彩書摘

從縣鄉(xiāng)兩個一把手說起：縣鄉(xiāng)黨政關(guān)系實踐形態(tài)

黨政關(guān)系有制度上的關(guān)系，也有實踐中的關(guān)系。制度規(guī)定是前提，實踐中因嵌入不同的制度環(huán)境、政治生態(tài)、權(quán)力結(jié)構(gòu)而表現(xiàn)出多種形態(tài)。制度上，縣級黨政關(guān)系與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政關(guān)系是一致的。但實踐中，二者有較大差異。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有兩個一把手

某鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦申主任跟我講了他們鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記與鎮(zhèn)長的一個故事。鎮(zhèn)長喜歡打籃球，有一次跟鄰鎮(zhèn)干部約好到鄰鎮(zhèn)去打友好賽。鎮(zhèn)長覺得這不是公對公的事情，就沒有想到要跟書記溝通一下。申主任提醒了他，但他覺得沒必要。書記知道此事后，在例會上嚴(yán)肅批評了鎮(zhèn)長沒有組織紀(jì)律的行為，并說鎮(zhèn)上“只有一個一把手，沒有兩個一把手”。這句話讓鎮(zhèn)長十分尷尬，也凸顯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政關(guān)系的實質(zhì)。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)不存在書記是黨委一把手、鎮(zhèn)長是政府一把手的說法。在書記眼中，整個鎮(zhèn)上的事情無論是干部人事，還是經(jīng)濟(jì)財權(quán)，都掌握在自己手中。鎮(zhèn)長跟其他干部一樣，在書記那里就是普通干部，也要聽書記的話。鄉(xiāng)鎮(zhèn)決定都由書記做出，鎮(zhèn)長不能做決定。我在江西一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)訪談黨委書記時，鎮(zhèn)長三番兩次跑過來匯報，說一個村的小組長想在扶貧項目中搞個名額，問書記怎么辦。書記揮手說了幾次“這種事情你說了算”。這才算是書記授權(quán)給了鎮(zhèn)長，否則鎮(zhèn)長就不能自己做決定。

在其他干部眼中，鎮(zhèn)長是主持政府的一把手，地位和權(quán)力與其他干部有質(zhì)的區(qū)別。鎮(zhèn)長是正科級干部，進(jìn)入了縣域權(quán)力的核心圈，官階、地位都比其他干部高。但是，如果鎮(zhèn)長自己也真把自己當(dāng)個“角兒”了，事事做主，不跟書記溝通匯報，就會引起書記反感。書記會認(rèn)為鎮(zhèn)長沒有擺好自己的角色，不僅越權(quán)，還有爭權(quán)的味道。書記需要的是一個能夠擺正自己位置的鎮(zhèn)長：領(lǐng)會書記的意思和堅定執(zhí)行決定，有事多溝通、多匯報，沒事不找事。

鎮(zhèn)長把自己當(dāng)“鎮(zhèn)長”，就使得一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有兩個權(quán)力核心，這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)就可能陷入權(quán)力斗爭的泥潭，什么事都做不成。

鎮(zhèn)長的正確角色是黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府的辦事員，不是政府的一把手。盡管書記和鎮(zhèn)長的級別都是正科級，但權(quán)力和地位相差很大。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門不健全不獨立

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一個純粹的執(zhí)行部門。政策執(zhí)行部門與制定部門具有完全不同的權(quán)力屬性。制定部門可以有多重權(quán)力中樞，政策的制定過程就是利益博弈的過程。這樣，制定政策雖然耗時較長，但是更符合多元利益的實際，使其在執(zhí)行過程中較少受到阻礙。政策執(zhí)行部門則必須政令暢通，快速地將政策執(zhí)行下去。這個過程中如果還有博弈等，就會影響政策執(zhí)行。政策執(zhí)行部門的權(quán)力應(yīng)該是集中化、一元化的。越到基層，政策的執(zhí)行性越強(qiáng)，制定性越弱，權(quán)力的集中化程度就越強(qiáng)。

在具體工作上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和班子其他成員雖然有名義上的分工，但在面對駐村工作、中心工作時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都是一起干，專業(yè)性不那么強(qiáng)，分工也不那么明確。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理事務(wù)中，分不開哪是黨務(wù)、哪是政府工作、哪是群團(tuán)工作、哪是企事工作，許多工作都是一籠統(tǒng)、一麻袋，攪合在一起，需要黨委負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的總體性和統(tǒng)合性，決定了權(quán)力行使也要具有總體性和統(tǒng)合性。

這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力也就必然集中在黨委書記手中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一個整體，無論是政府的事情還是黨委的事情，都得讓書記知道，要通過書記，這叫規(guī)矩。作為鎮(zhèn)長，在其中就難以找到自己具體的事務(wù)，只有書記分配給他的事才是他要做的事。書記的秉性、好惡、擅長的事情不同，分配給鎮(zhèn)長的事情就不同。

比如，A省某鎮(zhèn)的書記擅長做具體實務(wù)，不習(xí)慣在辦公室發(fā)號施令，他就把鎮(zhèn)上黨務(wù)、紀(jì)律及日常事務(wù)都交給鎮(zhèn)長去管，自己去村里搞征地拆遷、搞小城鎮(zhèn)建設(shè)、做群眾工作或向上跑項目。另一個鎮(zhèn)的書記則主要在辦公室待著，把任務(wù)分配給鎮(zhèn)長去執(zhí)行，自己不插手具體事務(wù)。B省某鎮(zhèn)的書記則把經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資的事務(wù)交給鎮(zhèn)長去搞，自己統(tǒng)攬全局。C省某鎮(zhèn)的書記則在年初就讓各個干部自己制訂一年的工作任務(wù)，并叮囑除非重大的、實在需要書記協(xié)調(diào)的事，一般不要打攪他，他要做的就是年終按計劃考核鎮(zhèn)干部、協(xié)調(diào)重大事務(wù)。

黨委書記不僅掌握了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人事權(quán)，還掌握了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權(quán)和事權(quán)。一般來說，財權(quán)是掌握在政府一把手的手中。但是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，簽字權(quán)力在書記手中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長不直接掌握任何權(quán)力。

之所以如此，最主要的原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的科層化程度不高。所謂“科層化”，就是政府機(jī)構(gòu)（部門）設(shè)置是否完整、權(quán)力行使是否獨立。如果部門設(shè)置完整，本級部門又能獨立行使職能權(quán)力，那么說明科層化程度較高，反之則低。科層化是現(xiàn)代國家構(gòu)建的重要途徑和體現(xiàn)。但是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府部門，一方面，部門是不完整的，即并不是所有的部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有設(shè)置；另一方面，這些不完整的部門，大多也是縣級部門的派出機(jī)構(gòu)，它們沒有獨立的行政職能，其人事權(quán)、財權(quán)和行政權(quán)力都掌握在上級部門手中，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有隸屬關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長沒有權(quán)力調(diào)動它們。

垂直站所與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系在制度上較為清晰，但在實踐中卻較為復(fù)雜。這些站所雖是上面的派出機(jī)構(gòu)，但是它們又設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，許多工作需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的配合；它們的人財物權(quán)屬于上級直屬部門，但是權(quán)力行使又在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有很多工作需要它們配合。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能直接給垂直站所下命令、分配事務(wù)，即便分配了，站所人員也可以敷衍，不完成、完成得不好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也拿它們沒辦法。

那么，在實際工作中，垂直站所跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系不是隸屬關(guān)系，而是相互配合的關(guān)系。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，能夠協(xié)調(diào)站所關(guān)系的人得滿足兩個條件：一是權(quán)威性。站所會考慮到權(quán)威關(guān)系而配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。二是長期交往中的私人或工作關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)與相關(guān)站所交集多，關(guān)系較好。前一個條件中的權(quán)威是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，他們在縣域政治中具有一定權(quán)威，跟縣級領(lǐng)導(dǎo)、部門領(lǐng)導(dǎo)有一定的關(guān)系，下面站所會給他們面子；同時，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)不掌握站所的官帽子和錢袋子，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)有對站所一把手的人事建議權(quán)和考核參考權(quán)，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記堅決不愿意某個人任自己所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的一把手，或者向上面反映他們的問題，上面都會考慮黨委書記的意見。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了更好地開展工作，會把一些重要的站所一把手選為黨委委員，或者給予站所一定的辦公經(jīng)費、年終福利等。鑒于此，站所對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的工作動員會積極響應(yīng)，由此也增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的權(quán)力。在這方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長要遜色。站所需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合工作時，就要動員鄉(xiāng)鎮(zhèn)的力量，而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源動員能力最強(qiáng)的就是黨委書記，所以站所要積極搞好與黨委書記的關(guān)系，自然也會配合黨委書記的工作。

就分管工作而言，主要是黨委副書記、常務(wù)副鎮(zhèn)長分管較為重要的部門，比如派出所、財政所等，他們與站所一把手的關(guān)系就會較近。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，班子成員雖然有排序排位，但是不存在直接的上下級隸屬關(guān)系，就是排位靠前的副書記也不能直接命令其他班子成員干活。為了動員其他班子成員協(xié)助其工作，副書記就得幫他們干活。比如在某班子成員的工作需要派出所出面，而他又沒辦法動員派出所時，副書記就可以利用與派出所的關(guān)系，請派出所配合該班子成員工作，等下次副書記需要該班子成員干活時，對方也會積極配合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長不分管具體工作，他跟主要站所長的關(guān)系還不如黨委副書記。當(dāng)然，黨委書記對站所的動員能力最強(qiáng)，各班子成員要完成自己的分管工作，有時候也需要借助黨委書記對站所的權(quán)威動員。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內(nèi)設(shè)科室，其人事權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記手中，直接聽命于黨委書記。

歸結(jié)起來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)具有整體性，專業(yè)性不足，科層部門設(shè)置不完整、職能不強(qiáng)，以致權(quán)力運行更多的是權(quán)威性、協(xié)調(diào)性、配置性而不是法定性，這為具有總體性特征的黨委書記的權(quán)力運行提供了基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在這種格局中權(quán)力空間較少。